Depuis l’indépendance, le Sénégal a bâti son droit foncier sur une loi fondatrice de 1964 qui a fait de l’État le gestionnaire de l’essentiel des terres. Soixante ans plus tard, ce modèle est à bout de souffle, rattrapé par l’urbanisation, la spéculation et les conflits. Entre modernisation numérique, décentralisation et annulations spectaculaires, retour sur les grandes étapes d’une réforme inachevée.

1964 : la grande rupture domaniale

Tout part de la loi n° 64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national. Ce texte fondateur érige environ 95 % du territoire sénégalais en domaine national, c’est-à-dire en terres non classées dans le domaine public, non immatriculées ou dont la propriété n’a pas été transcrite . L’ambition est claire : purger les droits coutumiers, unifier le régime foncier et confier à l’État la mission d’assurer une « utilisation et une mise en valeur rationnelles » des terres .

Le domaine national est alors divisé en quatre catégories : les zones urbaines, les zones classées (réserves écologiques et forestières), les zones des terroirs (habitat rural, culture, élevage) et les zones pionnières destinées aux grands programmes d’aménagement rural . La gestion est confiée aux communautés rurales, sous la tutelle de l’État, avec un principe de gratuité et d’affectation en fonction de la capacité à mettre en valeur la terre .

Ce modèle a longtemps été défendu comme une « démocratisation de l’accès au foncier » au profit des couches vulnérables . Mais ses limites sont rapidement apparues : précarité des droits d’usage, interdiction des transactions qui freine l’investissement, et surtout une application très inégale sur le terrain.

Les réformes d’ajustement (1976-2011)

Le premier correctif majeur intervient en 1976 avec le Code du domaine de l’État (loi 76-66), qui clarifie la distinction entre domaine public et domaine privé de l’État . Mais c’est la décentralisation de 1996 qui bouleverse véritablement la gouvernance foncière. Les lois du 22 mars 1996 transfèrent aux collectivités territoriales des compétences en matière de gestion foncière, notamment au niveau des communautés rurales .

En 2011, une nouvelle loi portant régime de la propriété foncière vient compléter l’édifice. Pourtant, sur le terrain, les critiques persistent. La loi de 1964 est jugée « inadaptée à une économie de marché » et sa faible application alimente une insécurité foncière chronique . Les acquisitions de terres à grande échelle, souvent opaques, trouvent dans ce système un terreau fertile .

La rupture de 2024-2025 : annulations et fermeté politique

L’élection de Bassirou Diomaye Faye en mars 2024 marque un tournant politique. Dès son investiture, le nouveau président se rend à Mbour 4, zone périurbaine de Thiès marquée par des conflits fonciers, et ordonne la suspension de toutes les opérations sur les terrains litigieux . Une commission ad hoc est mise en place pour vérifier la légalité des titres fonciers, notamment sur les anciennes dépendances du Domaine public maritime dans les régions de Dakar, Guédiawaye, Thiès et Saint-Louis .

Le 12 mars 2025, le Conseil des ministres franchit un cap symbolique. Le Premier ministre Ousmane Sonko annonce l’annulation de plusieurs attributions jugées irrégulières : lotissements de l’École des Officiers de la Gendarmerie Nationale, plan directeur d’urbanisme de la nouvelle ville de Thiès, parcelles situées en face de l’ANACIM, ou encore toutes les attributions foncières entre la plage et la route des PUD de Guédiawaye et Malika . À Guédiawaye, la station d’épuration est protégée de tout morcellement illégal et le terrain du tribunal, d’une superficie de 2,8 hectares, est rétabli .

Ces décisions traduisent une volonté affichée de « mettre un terme à la spéculation et aux attributions illégales » qui ont marqué les décennies précédentes . Mais elles posent aussi la question de la sécurité juridique des détenteurs de titres, et des dossiers sensibles restent en suspens, à l’image du litige opposant les habitants de Ndingler à un industriel, pour lequel aucune mesure concrète n’a encore été prise .

La modernisation par la technologie et la proximité

En parallèle des décisions politiques, un chantier plus silencieux transforme l’administration foncière. Le Projet de cadastre et de sécurisation foncière (PROCASEF) a permis de déployer 128 bureaux fonciers de proximité, de réaliser d’importants travaux d’inventaire et de cartographie, et de formaliser les droits en zones rurales et périurbaines .

La digitalisation est au cœur de cette stratégie. Le Système d’Information Foncière Communale (SIFCOM) est expérimenté pour améliorer la gestion et la conservation des données au niveau local . L’objectif : disposer d’une information fiable et accessible, alors que la croissance démographique et l’urbanisation rapide multiplient les besoins en aménagement . Cette modernisation s’inscrit dans l’agenda national « Sénégal 2050 », qui fait de la sécurisation foncière un levier de développement territorial et d’investissement .

Les défis persistants

Malgré ces avancées, plusieurs chantiers restent ouverts. La question de la propriété coutumière n’a jamais été véritablement réglée : la loi de 1964 a « bouleversé les relations entre l’homme et la terre » et « supprimé la propriété coutumière », rappelle la Cour suprême . Les zones des Niayes, bande côtière stratégique pour l’horticulture, subissent une pression foncière intense, entre agriculteurs, éleveurs, pêcheurs, acteurs immobiliers et miniers .

La réforme de l’acte 4 de la décentralisation et la création de « pôles-territoires » auront des incidences directes sur le foncier, sans que l’articulation avec le régime de 1964 soit encore pleinement clarifiée . Enfin, la question de la transparence dans l’attribution des terres reste centrale : les annulations de 2025 ont révélé l’ampleur des irrégularités passées, mais elles n’ont pas encore débouché sur un nouveau cadre législatif structurant.

Soixante ans après la loi fondatrice, le Sénégal cherche donc un équilibre entre la préservation d’un patrimoine foncier national, la sécurisation des droits des occupants et l’ouverture à l’investissement. La réforme est en marche, mais elle reste, comme le note un chercheur de l’IRD, un « monument » dont les « ambiguïtés structurelles » continuent de peser sur les débats .

Au Sénégal, la propriété foncière privée ne peut résulter que d’une seule source juridique : l’immatriculation au Livre Foncier. Le titre foncier qui en découle constitue le seul titre de propriété définitif, irrévocable et inattaquable reconnu par le droit sénégalais . Tous les autres documents — permis d’habiter, autorisation d’occuper, bail emphytéotique, délibération communale — ne confèrent qu’un droit d’usage ou d’occupation, jamais une propriété . Cette distinction fondamentale est au cœur du système foncier sénégalais, hérité du décret foncier du 26 juillet 1932, et elle continue de structurer l’ensemble des transactions immobilières.

I. Le fondement juridique : le système du Livre Foncier

1.1 Le décret du 26 juillet 1932

Le système foncier sénégalais repose sur le décret du 26 juillet 1932, qui a institué définitivement le mécanisme de l’immatriculation des terres et la tenue du Livre Foncier . Ce texte colonial, toujours en vigueur dans ses principes essentiels, a créé une technique juridique originale : la propriété privée immobilière n’existe juridiquement qu’à partir du moment où elle est inscrite sur un titre foncier spécial .

Le décret distingue deux régimes : le régime de l’immatriculation (qui produit le titre foncier) et le régime du domaine national (où seul l’État peut requérir l’immatriculation) . Cette dualité explique pourquoi la grande majorité des occupants de terres au Sénégal ne détiennent pas de titre foncier : la loi n° 64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national a réservé à l’État le droit de requérir l’immatriculation sur ces terres .

1.2 L’article 380 du COCC : l’immatriculation comme condition de validité

L’article 380 du Code des Obligations Civiles et Commerciales (COCC) dispose qu’« à peine de nullité absolue du contrat, l’immatriculation de tout immeuble est obligatoire pour la validité des conventions constituant ou transférant un des droits protégés par le régime de l’immatriculation foncière » .

Cette disposition est capitale : elle signifie qu’aucune transaction immobilière portant sur un droit réel n’est valable juridiquement si l’immeuble n’est pas immatriculé. Un terrain non titré ne peut donc pas faire l’objet d’une vente valable au sens strict du droit. Les transactions informelles qui pullulent dans le secteur foncier sénégalais — ventes de permis d’habiter, cessions de droits d’occupation — sont, en droit, frappées de nullité absolue .

II. Le titre foncier : définition et caractères

2.1 Qu’est-ce qu’un titre foncier ?

Le titre foncier est une feuille ouverte sur les Livres Fonciers, tenue par le Conservateur de la Propriété Foncière, qui constate et garantit l’existence d’un droit de propriété sur un immeuble . Il est établi au nom du propriétaire et décrit précisément l’immeuble : sa situation, sa contenance, ses limites, ainsi que les droits réels qui le grèvent éventuellement.

Juridiquement, le titre foncier est l’unité de compte de la propriété privée foncière au Sénégal : chaque propriété privée correspond à un titre foncier distinct, et il ne peut y avoir de propriété privée sans titre foncier .

2.2 Les trois caractères du titre foncier

Le titre foncier présente trois caractères essentiels qui le distinguent radicalement des autres documents fonciers :

Définitif : Une fois établi, le titre foncier ne peut être remis en cause. Il consacre un droit qui ne s’éteint pas par le simple écoulement du temps ou par l’inactivité de son titulaire.

Irrévocable : Le titre foncier ne peut être retiré ou annulé par l’administration. Seule une décision judiciaire, dans des cas exceptionnels (fraude, vice du consentement), peut remettre en cause son contenu .

Inattaquable : Le titulaire est reconnu comme l’unique et véritable propriétaire du terrain concerné. Sa propriété est opposable à tous, y compris à l’État .

2.3 La force probatoire de l’inscription au Livre Foncier

La Cour suprême du Sénégal a rappelé avec force, dans un arrêt du 17 août 2016, que « la preuve de la propriété d’un immeuble immatriculé ne peut résulter que des mentions du livre foncier » . En l’espèce, une cour d’appel avait été censurée pour avoir admis une preuve de propriété par d’autres moyens que les mentions du titre foncier.

Ce arrêt consacre un principe fondamental : seul le Livre Foncier fait foi. Ni les actes notariés non inscrits, ni les documents administratifs, ni les témoignages, ni les pratiques coutumières ne peuvent suppléer l’absence d’inscription .

III. Ce que le titre foncier n’est pas : les autres titres et leur valeur juridique

3.1 Le permis d’habiter et l’autorisation d’occuper

Les permis d’habiter, autorisations d’occuper et autorisations d’occupation sont des titres administratifs précaires et révocables . Ils ne confèrent aucun droit de propriété. Leur titulaire est un simple occupant précaire du domaine de l’État.

L’histoire de ces titres est édifiante. Le Code du Domaine de l’État de 1976 (loi n° 76-66) avait prévu leur transformation obligatoire en baux emphytéotiques dans un délai de deux ans, puis en titres fonciers. Aucune transformation n’a été sollicitée dans les délais, ce qui a créé une situation juridique inextricable : les détenteurs de ces titres annulés sont devenus des « véritables occupants sans titres » .

La raison de cette inertie est sociologique : la longue pratique du permis d’habiter a habitué les Sénégalais à considérer ce document comme conférant une propriété pleine et entière. La simplicité de sa procédure de transfert — quasi informelle — renforçait cette croyance, tout comme l’absence de redevance réclamée pour l’occupation du domaine de l’État .

3.2 Le bail emphytéotique

Le bail emphytéotique est un bail de très longue durée (19 à 99 ans) qui confère un droit réel de jouissance susceptible d’inscription au Livre Foncier et d’hypothèque . Mais il ne confère pas la propriété. Le preneur est un locataire de longue durée, tenu de mettre le terrain en valeur ; à l’expiration du bail, les constructions reviennent sans indemnité au bailleur . Le bail emphytéotique est donc un titre provisoire, même s’il est plus protecteur qu’un simple permis d’habiter .

3.3 La délibération communale

Les délibérations des communes portant affectation ou désaffectation de terres du domaine national ne confèrent aucun droit de propriété. Elles sont soumises à un contrôle administratif (approbation du sous-préfet, du préfet ou du gouverneur selon la superficie) et peuvent être annulées pour illégalité . Une délibération communale est un acte de gestion domaniale, pas un titre de propriété.

3.4 Le tableau récapitulatif

IV. Les conséquences pratiques : pourquoi seul le titre foncier protège véritablement

4.1 La sécurité juridique absolue

Le titulaire d’un titre foncier bénéficie d’une protection maximale. Il est à l’abri des revendications de tiers, des annulations administratives, des expulsions arbitraires. Sa propriété est garantie par l’État à travers le mécanisme de la garantie des droits réels assurée par le Conservatoire de la Propriété Foncière .

4.2 La cessibilité et l’hypothécabilité

Seul le titre foncier permet de réaliser des transactions immobilières valables. La vente, l’hypothèque, l’échange, l’apport en société d’un immeuble nécessitent l’inscription au Livre Foncier à peine de nullité . Un terrain sous permis d’habiter ne peut faire l’objet que de cessions de droits précaires, sans valeur juridique véritable, et ne peut être hypothéqué auprès d’une banque.

4.3 L’obligation de passer par notaire

La mutation d’un titre foncier doit obligatoirement se faire devant notaire . Cette exigence vise à protéger les parties et à assurer la publicité foncière. Les droits de mutation peuvent atteindre 18 % du prix .

V. Le paradoxe sénégalais : une sécurité juridique rarement recherchée

Malgré la supériorité juridique incontestable du titre foncier, la majorité des occupants de terrains au Sénégal n’en détiennent pas . Les raisons de cette anomalie sont multiples :

Le coût de la transformation : Les procédures d’obtention d’un titre foncier (extrait de plan parcellaire, frais notariés, droits de mutation) restent exorbitantes pour la plupart des ménages .

La lenteur administrative : Les délais d’instruction sont longs, les circuits d’approbation multiples, et aucun délai légal de traitement n’est imposé à l’administration .

La préférence pour l’informel : La simplicité des transactions sur permis d’habiter — sans formalités, sans notaire, sans taxes — cadre parfaitement avec les pratiques du secteur informel qui constitue la sphère professionnelle de la plupart des détenteurs de ces titres .

La méconnaissance du droit : Beaucoup d’occupants ignorent que leur permis d’habiter ne leur confère aucun droit de propriété. Ils croient posséder, alors qu’ils ne font qu’occuper précairement .

Conclusion

Le droit sénégalais est sans ambiguïté : le titre foncier est le seul et unique titre de propriété foncière privée. Aucun autre document — qu’il soit administratif, notarié ou coutumier — ne peut conférer la propriété. Cette règle, héritée du décret foncier de 1932 et renforcée par l’article 380 du COCC, est la pierre angulaire de la sécurité juridique immobilière.

Les permis d’habiter, baux emphytéotiques et délibérations communales ne sont que des titres d’usage précaires. Leur détention, si elle est largement répandue, ne protège pas juridiquement leurs titulaires. La transformation en titre foncier, bien que gratuite en principe depuis la loi n° 2017-31, reste entravée par des obstacles pratiques — coût de l’extrait parcellaire, lenteurs administratives, méconnaissance des droits.

Pour tout propriétaire ou acquéreur au Sénégal, la règle est simple et impérative : exiger le titre foncier, vérifier son authenticité auprès du Conservatoire, et ne jamais se contenter d’un document qui n’est pas un titre foncier. La propriété ne s’acquiert pas par l’occupation, la coutume ou la bonne foi : elle s’acquiert par l’inscription au Livre Foncier.

Sources et références

• Décret du 26 juillet 1932 portant réorganisation du régime de la propriété foncière